深入推進(jìn)政策法規和指導監督工作   為國企國資改革發(fā)展提供堅強保障

——王文斌在全國國資委系統指導監督工作研討培訓班上的講話(huà)（摘要）

2015年11月11日

這次研討培訓班的主要任務(wù)是：深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，總結一年來(lái)國資委系統政策法規和指導監督工作，分析當前面臨的新形勢新要求，研究下一階段重點(diǎn)工作。國務(wù)院國資委對本次研討培訓班高度重視，張毅同志專(zhuān)門(mén)作出重要批示，充分肯定各級國資委政策法規和指導監督工作取得的成績(jì)，要求大家深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )黨的十八屆五中全會(huì )精神，主動(dòng)適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，樹(shù)立新的發(fā)展理念，認真貫徹全面依法治國戰略，按照新時(shí)期深化國企國資改革要求，扎實(shí)做好政策法規和指導監督各項工作。請大家認真深刻領(lǐng)會(huì )、抓好貫徹落實(shí)。下面，我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、國資監管政策法規和指導監督工作取得積極進(jìn)展

一年來(lái)，各地國資委在地方黨委、政府的領(lǐng)導下，認真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì )精神，聚焦國企國資改革中心任務(wù)，勇于探索、開(kāi)拓進(jìn)取，政策法規和指導監督工作取得較好成效。

一是推動(dòng)完善國有資產(chǎn)管理體制邁出新的步伐。各地認真梳理監管職能，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，突出監管重點(diǎn)，調整內設機構，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管開(kāi)始破題。經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管扎實(shí)推進(jìn)，省級國資委監管覆蓋面較2013年提高了近10個(gè)百分點(diǎn)，不少地方金融、文化領(lǐng)域國有資產(chǎn)集中統一監管取得突破。地市和縣級國資監管機構建設逐步加強，一些地方實(shí)現了地市級國資監管機構100%獨立設置，部分地方推動(dòng)被撤并的機構重新獨立設置或明確為特設機構性質(zhì)。

二是保障和促進(jìn)依法監管取得明顯成效。截至目前，國務(wù)院國資委共出臺規章規范性文件372件，地方政府和地方國資委出臺國資監管文件3880多件，法規制度體系建設更加完善。以“有效融入監管環(huán)節、提高審核把關(guān)質(zhì)量”為重點(diǎn)，行權履職法律審核把關(guān)更加規范。加強信息公開(kāi)、授權委托等方面的法律風(fēng)險防范，妥善處理行政復議和訴訟案件，逐步形成“以事前防范和事中控制為主、事后應對總結完善為輔”的法律風(fēng)險防范工作機制，內部法律風(fēng)險防范與應對更加有效。法制宣傳教育工作更加深入，實(shí)現普法工作“橫向到邊，縱向到底”，為依法監管、依法治企奠定了堅實(shí)基礎。

三是推進(jìn)企業(yè)法治建設不斷深化。各地按照地方國有重點(diǎn)企業(yè)法制工作第三個(gè)三年目標的要求，進(jìn)一步加強監管企業(yè)法治工作的規劃、考核和督促檢查。據初步統計，全國省級國資委監管企業(yè)中，67%設置了獨立的法律事務(wù)機構，52%建立了總法律顧問(wèn)制度，企業(yè)法律顧問(wèn)機構和隊伍建設逐步強化。不少地方針對法律風(fēng)險多發(fā)領(lǐng)域，指導企業(yè)強化法律風(fēng)險防控，企業(yè)法律風(fēng)險防范工作扎實(shí)推進(jìn)。

四是指導監督工作進(jìn)一步加強。各省級國資委以深化國有企業(yè)改革、加強出資人監管等工作為重點(diǎn)，積極開(kāi)展對地市和縣級國資監管機構的指導監督，工作領(lǐng)域不斷拓展，工作方式方法不斷豐富。國務(wù)院國資委高度重視對各地國資監管機構的指導監督工作，各廳局按照職責對口開(kāi)展相關(guān)工作。

二、充分認識政策法規和指導監督工作面臨的新形勢新要求

剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會(huì )規劃了未來(lái)五年我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的宏偉藍圖。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照深化國企國資改革、全面推進(jìn)依法治國總體部署，國資監管機構面臨新的形勢、任務(wù)和要求，政策法規和指導監督工作大有可為。

（一）深化國有企業(yè)改革對政策法規和指導監督工作提出新的任務(wù)。

黨的十八屆三中全會(huì )作出了全面深化改革的重大決定。前不久，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》，對新形勢下推進(jìn)改革的指導思想和目標任務(wù)作了全面部署。近日，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強國有資產(chǎn)監督等系列配套文件也陸續出臺，國企國資改革的重要舉措和路徑逐步清晰。習近平總書(shū)記指出，改革和法治相輔相成、相伴而生，要在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，實(shí)現改革和法治同步推進(jìn)。《指導意見(jiàn)》通篇體現了法治理念，全文28處提到“依法”二字。貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和系列改革文件要求，必須處理好推進(jìn)國有企業(yè)改革與堅持法治的關(guān)系，積極發(fā)揮法治的引導、推動(dòng)、規范、保障作用，做到重大改革于法有據，確保國企國資各項改革始終在法治軌道上推進(jìn)。這就需要政策法規和指導監督工作深度參與、提供服務(wù)，一方面在制定改革具體文件和方案時(shí)加強法律審核把關(guān)，另一方面在改革實(shí)施過(guò)程中強化法律指導，確保依法合規操作。

《指導意見(jiàn)》對政策法規和指導監督工作自身也提出了明確的任務(wù)要求。我們要按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管的要求，進(jìn)一步突出政策法規和指導監督工作重點(diǎn)，統籌謀劃，科學(xué)制定推動(dòng)依法監管、依法治企的配套文件并貫徹落實(shí)，確保改革任務(wù)落地生根。

（二）全面依法治國為政策法規和指導監督工作帶來(lái)重大機遇和挑戰。

黨的十八屆四中全會(huì )對全面依法治國作出重大戰略部署，開(kāi)啟了中國法治新時(shí)代。習近平總書(shū)記在今年2月2日省部級主要領(lǐng)導干部落實(shí)全面依法治國戰略專(zhuān)題研討班上進(jìn)一步指出，要把全面依法治國放在“四個(gè)全面”戰略布局中來(lái)把握，并對領(lǐng)導干部“尊法、學(xué)法、守法、用法”提出了明確要求。這充分說(shuō)明，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。在依法治國進(jìn)入“快車(chē)道”、尊崇法治成為時(shí)代共識的大背景下，我國市場(chǎng)經(jīng)濟法律體系將更加完善，在法治軌道上推進(jìn)國企國資改革發(fā)展的方向將更加明確，各級領(lǐng)導干部的法治意識也將進(jìn)一步增強，國資監管政策法規和指導監督工作的機遇前所未有、意義更加凸顯。全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，對建設法治國家、法治政府、法治社會(huì )都提出了更高要求。與這些要求相比，國企國資法治建設還存在很大差距和不足：權由法定、權依法使的觀(guān)念還沒(méi)有深入人心，領(lǐng)導人員法治素養和法治能力有待進(jìn)一步提高；依法行權履職還不到位，國資監管工作中越位、錯位、缺位現象依然存在；依法治企還不深入，企業(yè)違法違規決策、經(jīng)營(yíng)時(shí)有發(fā)生。國資監管政策法規和指導監督工作任務(wù)十分艱巨。

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì )精神和習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，國務(wù)院國資委專(zhuān)門(mén)組織召開(kāi)了國資委系統法治工作座談會(huì )，張毅主任對下一步推進(jìn)國資委系統法治建設提出了明確要求。新形勢新任務(wù)需要我們迎接挑戰，敢于擔當，以高度的責任感和使命感做好政策法規和指導監督工作，全面完成推動(dòng)依法監管、依法治企的各項任務(wù)。

（三）推動(dòng)國有企業(yè)持續健康發(fā)展對政策法規和指導監督工作提出更高要求。

黨的十八屆五中全會(huì )通過(guò)的“十三五”規劃建議稿提出，要增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大；要以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式。國有企業(yè)是實(shí)現全面建成小康社會(huì )的重要力量，必須按照創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，加快推進(jìn)結構調整和轉型升級，實(shí)現自身的持續健康發(fā)展。但從國有企業(yè)現狀看，重規模擴張、輕質(zhì)量效益的現象仍然普遍存在，一些企業(yè)治理結構不完善，內部管理還不夠規范。市場(chǎng)經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治是企業(yè)發(fā)展的可靠保障。當前世界經(jīng)濟增長(cháng)乏力，我國經(jīng)濟下行壓力較大，轉型發(fā)展面臨的困難和挑戰日益增多。經(jīng)濟形勢越嚴峻、創(chuàng )新發(fā)展任務(wù)越重，越需要運用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，越需要企業(yè)加快依法完善公司法人治理結構，依法合規經(jīng)營(yíng)，依法規范管理，充分發(fā)揮法治對國有企業(yè)持續健康發(fā)展的促進(jìn)和保障作用。

適應新的要求，國資監管政策法規和指導監督工作應當主動(dòng)作為、發(fā)揮作用。一方面，通過(guò)健全體制機制、完善制度規范，推進(jìn)國資監管機構簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)。另一方面，指導國有企業(yè)堅持依法合規，將法律管理融入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮法治的價(jià)值創(chuàng )造功能。

三、努力做好當前和今后一個(gè)時(shí)期政策法規和指導監督工作

當期和今后一個(gè)時(shí)期政策法規和指導監督工作的總體思路是：認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，落實(shí)全面依法治國戰略，按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管的要求，全面提升依法監管和依法治企能力，努力打造國資監管法治機構和法治國企，切實(shí)加強國資委系統建設，為深化國企國資改革、做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強保障。

（一）依法推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變。

一要準確把握依法履行出資人職責的定位。在推進(jìn)完善國有資產(chǎn)管理體制中，堅持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，進(jìn)一步明確國資委的政府直屬特設機構性質(zhì)，根據授權代表本級人民政府對國有資本投資、運營(yíng)公司和其他直接監管的企業(yè)依法履行出資人職責。在依法行權履職中，堅持出資人管理和監督相統一，改變“重管理、輕監督”的現象，不斷加強出資人監督，切實(shí)有效防止國有資產(chǎn)流失。二要依法界定國資監管機構的職責邊界。按照簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的要求，探索制定監管權力清單和責任清單，堅持職權法定。突出監管重點(diǎn)，管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。將依法應由企業(yè)自主決策的事項歸位于企業(yè)，尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權和法人財產(chǎn)權；將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位，進(jìn)一步落實(shí)政資分開(kāi)要求。三要依法改進(jìn)監管方式和手段。堅持事前規范、事中監控、事后問(wèn)責的原則，推動(dòng)更多采用法治化、市場(chǎng)化方式履行出資人職責。注重通過(guò)公司治理結構依法行權履職，“一企一策”制定公司章程，依法規范董事會(huì )運作，嚴格選派股東代表和董事監事。適應優(yōu)化內部組織設置和職能配置的需要，研究制訂“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗”的制度，依法規范權力運行，強化內部流程控制。健全國資監管信息公開(kāi)制度，推動(dòng)實(shí)現陽(yáng)光監管。

（二）健全完善國有資產(chǎn)監管法規制度體系。

一要及時(shí)開(kāi)展規范性文件清理工作。按照“全面覆蓋、滾動(dòng)推進(jìn)”的要求，系統清理現行有效的規范性文件，并形成定期清理的工作機制，重點(diǎn)是對不符合改革方向、不適應以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管要求的文件進(jìn)行修改或者宣布廢止、失效，對現有文件中相互交叉和沖突的內容進(jìn)行系統梳理和完善，確保相關(guān)規定協(xié)調一致。二要繼續推進(jìn)國有資產(chǎn)監管重點(diǎn)立法。根據本地區國企國資改革發(fā)展實(shí)際需要，推動(dòng)出臺國資監管地方綜合性法規或政府規章。將實(shí)踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時(shí)上升到制度層面，重點(diǎn)推進(jìn)完善法人治理結構、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實(shí)施分類(lèi)監管、加強企業(yè)國有資產(chǎn)監督等方面的制度規范。三要進(jìn)一步提高立法工作質(zhì)量。加強立法調研，擴大征求意見(jiàn)的范圍，充分聽(tīng)取監管企業(yè)、相關(guān)部門(mén)、各級國資委和專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議。組織開(kāi)展立法技術(shù)培訓，大力提升機關(guān)法規制度起草的專(zhuān)業(yè)水平。嚴格執行立法工作程序，提高對委機關(guān)規范性文件審核把關(guān)的質(zhì)量。省級國資委要按照規定及時(shí)將規范性文件報國務(wù)院國資委備案。四要建立健全內部法律事務(wù)管理制度。健全對機關(guān)信息公開(kāi)、授權委托、合同簽訂等工作的法律審核把關(guān)制度，明確審核重點(diǎn)，規范審核流程。完善行政復議和訴訟案件的相關(guān)工作制度，建立機關(guān)法律風(fēng)險預警和排查機制，實(shí)現應對和防范并舉。

（三）著(zhù)力強化對國有企業(yè)改革的法律支撐保障。

一要做好對重大改革方案的法律審核與服務(wù)。完善工作機制，將法律審核作為重大改革方案出臺的必經(jīng)前置程序，做到應審必審。突出審核重點(diǎn)，確保改革措施符合中央關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的方向、符合相關(guān)法律法規要求。二要切實(shí)保障改革任務(wù)依法實(shí)施。在國有企業(yè)混合所有制改革、員工持股試點(diǎn)、企業(yè)重組整合和國有資本流轉等改革操作和實(shí)施過(guò)程中，做到法律服務(wù)全方位、全過(guò)程參與，確保程序合法、操作規范、風(fēng)險可控。三要努力為改革營(yíng)造良好政策法律環(huán)境。支持、配合做好與國有企業(yè)改革密切相關(guān)的法律法規修訂工作，充分反映國資委系統的意見(jiàn)建議。積極爭取有關(guān)部門(mén)在建立企業(yè)公共服務(wù)補償機制、企業(yè)重組整合稅收優(yōu)惠等方面的政策支持。加強與司法機關(guān)的溝通，妥善處理涉及國有企業(yè)改革的不良資產(chǎn)處置、國有企業(yè)改制退出等法律糾紛案件。

（四）努力打造法治國企。

一要抓好全面推進(jìn)法治國企建設的規劃部署。貫徹四中全會(huì )要求，國務(wù)院國資委研究起草了《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設的指導意見(jiàn)》。各地國資委可參照意見(jiàn)要求，研究出臺全面推進(jìn)法治國企建設的指導性文件，將法治要求貫穿企業(yè)治理和決策運營(yíng)的各個(gè)環(huán)節，覆蓋包括領(lǐng)導人員在內的企業(yè)全員。推動(dòng)將法治建設成效作為考核企業(yè)領(lǐng)導班子的重要內容，優(yōu)先提拔任用法治素養好、依法辦事能力強的干部。按照《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》要求，將合規經(jīng)營(yíng)納入業(yè)績(jì)考核指標體系。二要認真落實(shí)省屬?lài)兄攸c(diǎn)企業(yè)法制工作第三個(gè)三年目標。明年是國有重點(diǎn)企業(yè)法制工作第三個(gè)三年目標的收官之年。要充分運用綜合評價(jià)、定期通報等手段，強化對監管企業(yè)落實(shí)第三個(gè)三年目標的檢查督促，力爭到2016年底實(shí)現監管企業(yè)全面設立總法律顧問(wèn)，規章制度、經(jīng)濟合同、重要決策等三項法律審核率達到100%。國務(wù)院國資委將適時(shí)組織對各地落實(shí)三年目標進(jìn)展情況進(jìn)行檢查驗收并在全系統進(jìn)行通報。三要健全完善總法律顧問(wèn)制度。努力做到“三個(gè)到位”：人員配備到位，盡快配齊配強總法律顧問(wèn)；職責落實(shí)到位，通過(guò)寫(xiě)入章程等形式明確總法律顧問(wèn)的定位，作為企業(yè)高級管理人員，可以由董事會(huì )聘任，并從制度機制上確保總法律顧問(wèn)全面領(lǐng)導企業(yè)法律管理工作、有效參與企業(yè)重大決策；激勵約束到位，建立總法律顧問(wèn)述職制度，科學(xué)評價(jià)和全面考核總法律顧問(wèn)履職情況。四要指導企業(yè)加強國際化經(jīng)營(yíng)中的法律風(fēng)險防范和訴訟案件應對。健全境外投資經(jīng)營(yíng)規章制度，將境內行之有效的法律風(fēng)險防范機制延伸到境外子企業(yè)和分支機構。抓好關(guān)鍵環(huán)節的防范應對，督促企業(yè)認真開(kāi)展境外項目法律論證和盡職調查，積極應對境外投資審查、國際貿易等重點(diǎn)法律風(fēng)險，維護企業(yè)合法權益。

（五）扎實(shí)開(kāi)展指導監督工作。

一要推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管。落實(shí)《指導意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步爭取地方黨委、政府的重視和支持，加快制定并落實(shí)好本地區黨政機關(guān)、事業(yè)單位與所屬企業(yè)脫鉤的實(shí)施方案。著(zhù)力發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化監管優(yōu)勢，推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監管全覆蓋。將國有資本合理流動(dòng)、優(yōu)化配置與推進(jìn)集中統一監管相銜接，在更大范圍、更高層次上推動(dòng)企業(yè)重組和資源整合。二要加強地市國資監管機構建設。機構建設是當前地市國資監管工作的薄弱環(huán)節。要抓住完善國有資產(chǎn)管理體制的有利契機，主動(dòng)加強與省機構編制部門(mén)和地市黨委、政府的匯報溝通，積極推動(dòng)地市單獨設立國有資產(chǎn)監管機構，夯實(shí)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的組織基礎。繼續指導明確縣級國有資產(chǎn)監管責任主體，國有資產(chǎn)總量較大的可以單獨設立國有資產(chǎn)監管機構。三要做好本地區國有企業(yè)改革的指導把關(guān)。各級國資監管機構要深入學(xué)習《指導意見(jiàn)》和有關(guān)配套文件，全面理解、準確把握黨中央、國務(wù)院推進(jìn)國有企業(yè)改革的目標方向和核心要求。要將中央要求與地方實(shí)際有機結合，制定并落實(shí)好改革方案，及時(shí)推出一批試點(diǎn)，把改革任務(wù)落準落細落實(shí)。加強協(xié)調服務(wù)，努力幫助解決改革中的困難和問(wèn)題，確保本地區改革順利推進(jìn)。

在落實(shí)全面依法治國戰略和推動(dòng)國有企業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，政策法規和指導監督工作任務(wù)十分繁重，需要我們進(jìn)一步統一思想，提高認識，狠抓落實(shí)。這里，我提四點(diǎn)建議：一是強化組織領(lǐng)導，對依法監管、依法治企和指導監督重點(diǎn)工作，各地國資委主要領(lǐng)導要親自研究、帶頭謀劃、靠前指揮，分管領(lǐng)導要全力投入、加強組織。二是完善工作措施，抓好政策法規和指導監督工作的規劃部署、任務(wù)分解和督促檢查，強化任務(wù)落實(shí)的硬約束。三是增強委內、上下級國資委、國資委與監管企業(yè)之間三個(gè)合力，加強協(xié)調配合，營(yíng)造共同推進(jìn)依法監管、依法治企的良好氛圍。四是加強隊伍建設，加快配齊配強政策法規和指導監督工作人員，定期開(kāi)展法律知識和國資監管業(yè)務(wù)知識交流培訓。